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基礎教育發展不均衡的嵌入性分析

編輯日期:2010-9-20 作者:佚名 點擊次數:
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基礎教育發展不均衡的嵌入性分析

摘自:光明日報(2010-08-24)
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  基礎教育發展不均衡有多種涵義,既可以指區域間發展不均衡,也可以指城市與農村間的發展不均衡;既可以指高等教育與初等教育之間發展不均衡,也可以指基礎教育的需求與供給之間關系的不均衡。其中,基礎教育需求與供給間的不均衡,是中國基礎教育不均衡的一個整體表現。計劃經濟時期,所有方面都存在短缺,基礎教育供給也不例外。但建立社會主義市場經濟體制之后,其他商品與貨物都進入了相對過剩的時代,基礎教育長時間內仍然一直處于短缺狀態。近年來的情況雖然有了很大變化,但教育資源配置尤其是優質教育資源的配置仍然不均,發展不均衡的狀況沒有根本的改變。



  有人可能不同意基礎教育產品相對短缺這一判斷,甚至認為我國個別地方的基礎教育已經過剩,我認為那只是表面上的過剩。許多學校的學生寧可花高價或走遠道轉入優質資源配置的學校,重要原因之一就是原學校的教學硬件設施配置缺乏,沒有好的穩定的師資隊伍。中西部地區尤其是西部欠發達地區,現在的義務教育得到了較快發展,但和東部地區相比尤其是和國際上多數國家的中小學校建設相比,仍有相當的差距。即使是校舍并不短缺的大中城市,仍有一部分學校的基礎設施投入嚴重不足。因此,一些學校的人數減少,甚至部分學校關門,未必就是基礎教育產品的過剩。



  如果同意這一判斷,我們就要回答:既然中國發展市場經濟,既然市場經濟以相對過剩為特征,那么,中國的基礎教育尤其是中西部地區教育資源為什么仍然處于相對短缺狀態?



  目前流行的理論觀點認為,基礎教育是一種特殊的物品,是一種具有正外部性的公共物品,其市場供給必然短缺。筆者認為,這是一種既沒有歷史眼光,也沒有現代眼光的看法。從歷史與當代國際經驗看,僅從基礎教育的物品特性上去理解其供給不足,存在重大的片面性。那么,應該如何理解和解釋在相當長一段時間里中國基礎教育相對短缺這一現象呢?



  筆者認為,基礎教育是一個開放的系統,基礎教育發展是其環境作用的自然結構。基于這一邏輯,基礎教育面臨的問題只能從環境的角度加以解釋。不同的環境形成不同的基礎教育發展結果。基礎教育,連同有關基礎教育的問題、政府在其發展中的責任確認以及各級政府的責任劃分與承擔、公平性或正義性或更狹隘的平等性、充足性以及效率與效果等,都深深地嵌入于社會政治、經濟、文化等背景性關系之中。



  嵌入性(embeddedness)是指社會的任何一個構成部分都以各種各樣的復雜方式嵌入于社會關系之中,每一個構成部分都是其他構成部分相互作用的產物,每一個構成部分的狀態都是由各種不同力量以復雜方式相互作用而形成的一種均衡。嵌入性這一概念表明,只有將具有特定歷史稟賦的個體行為,放到更為廣泛的關系性、制度性與文化性的背景之中,才能夠得到有效的理解與說明。嵌入性視角將社會行動發生于其中的不同條件及這種條件的形成機制視為解釋社會行動的優先條件,而不是脫離社會背景關系與機制孤立地分析個體行動及其生成的因果關系或機制。



  嵌入性概念最初源自于英國學者卡爾·波蘭尼(1957)對社會轉型的分析。他從經濟的社會嵌入性入手,深入剖析了具有自我調節功能的、非人格化的市場機制的重大局限性,提出市場機制需要重新嵌入于社會關系,特別是政治、道德與法律關系中才能夠保證市場機制成為社會福利的一種生成機制而不是毀滅機制。美國學者馬克·格蘭諾維隨后重新論述了經濟的社會嵌入性,并使這一概念成為社會科學整體性分析的理論與方法論的核心概念。與還原論不同,整體論強調社會網絡、社會資本、文化與認知要素的多樣性以及社會構建在理解社會現象中的重要性。



  從“嵌入”關系方面說,社會每一個構成領域既相對自足又受其他領域的牽引與推動。各不同領域由于自身性質或特點的不同而出現不同的偏好或取向,從而很容易出現各不同領域相互沖突或效應抵消的狀況。例如,在相關博弈中,每一個相對自足的博弈內生地存在有偏性激勵,因而將其合并在一起時便可能出現激勵不相容問題。中國基礎教育的發展就面臨這樣的格局。例如,中國政府教育投入達到占GDP的4%問題、政府教育投入周期過長很難在短期或任期內見到實效、部分地方教育行政部門效能較低、學校多以升學率為其發展的頭等目標,以及政府競爭標的等等,在相對自足的博弈中形成的均衡策略,與合成在一起時的均衡策略可能出現沖突,由此出現在相對自足的領域是有效的策略而合成在一起時便出現相互抵消效應。



  歷史上中國的教育經費投入嚴重不足,近年來雖有較大變化,但相對于其他方面的公共投入,教育經費投入依然不足,中國教育投入占GDP4%的目標至今依然沒有達到,城鄉教育差距、地區差距、學校差距依然存在,擇校現象屢禁不止、農民工子女受教育歧視等諸多教育不公現象依然存在。不僅如此,相關專家的研究還表明,在財政撥款的分配環節,財政中的教育撥款主要用于高等教育,這意味著現在每年的國家財政撥款中大概有一半用于兩三千萬學生的高等教育,而兩億四千萬中小學生享有的只是這個大盤子里的一半。義務教育的主要責任在政府。政府履行義務教育責任的核心是提供經費。經費保障既取決于經濟發展狀況,又取決于制度安排。經費保障主要涉及經費“由誰提供”、“提供多少”和“如何提供”三個問題。“提供多少”的問題,《教育法》中早已有規定,即“兩個比例和三個增長”。但該規定一直沒有得到有效的落實。



  從社會嵌入性角度理解與研究中國基礎教育發展過程中面臨的問題,是將不同領域的博弈連結成一個更大的博弈,因而是一種整體論的研究問題的視角。整體論的研究方法,能夠將不同領域的制度安排視為一種微觀結構性要素,通過考察這些存在于不同領域中的要素之間的互動,理解和解釋在一個特定領域形成的宏觀結果。這種將在不同領域出現的宏觀結果視為不同領域要素間相互作用結果的方法,能夠使人們將注意力聚集于微觀機制的研究,通過調整微觀機制來實現對整體樣式或宏觀結果的調整。



  筆者從基礎教育的社會嵌入性的角度,研究了中國基礎教育發展失衡的相關制度因素。實證研究結果表明,中國基礎教育需求存在嚴重的擁擠性。由于中國主要依賴公共財政的投入供給基礎教育,沒有充分發揮社會供給基礎教育的功能,因而導致基礎教育供需失衡是必然的。同時,由于沒有為社會其他行為主體的基礎教育供給功能給予合理的激勵,基礎教育模式單一,效率損失嚴重。事實上,世界上大多數國家的基礎教育供給均具有多元化特征,而且這種多元化趨勢日益顯著。顯然這是中國公共政策決定者應該關注的一個重要問題。



  改善中國基礎教育供給從而使其滿足社會需求,需要進行一系列制度的調整而不是通過某個單項制度的改革就能夠實現的,因而需要設計一攬子政策組合來實現中國基礎教育的有效供給。簡單地說,這一攬子政策組合至少應該包括如下因素:其一,擴大公共政策決策過程的公民參與。決定者構成是形成不同政策偏好的基本因素。為了改變地方政府公共政策的短期偏好以及重視可見行為的偏好,必須改變公共政策決定的參與人類型。其二,平衡不同級政府的責任與權利,實現權利與責任的對等性。今后改革的一個基礎原則應是,地方政府承擔一般性的發展財政支出,而上一級政府或中央政府承擔基礎教育均衡性發展的財政支出。其三,強化人大的預算與審計功能。教育及其他更為基礎的社會性事業有關一個地區的長期利益,因而只有充分發揮地方人大的財政預算與審計功能的作用,才能夠有效地分配財政資源,實現長期與短期的最優配置,有效避免“政績工程”與“形象工程”等。其四,實現基礎教育的多種供給結構。國際經驗表明,私人供給或市場供給較公共供給能夠有效緩解財政壓力,因而是一項對社會各個方面都具有重大正的外部性的活動。由此,應充分發揮社會各種力量,增強基礎教育的供給能力與質量。(作者單位:北京師范大學)

(作者:蔡蕓)
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